農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ), 伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展, 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、著力構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)勢(shì)在必行, 以農(nóng)家樂為代表的休閑農(nóng)業(yè)巧妙地將第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合, 不僅帶動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施, 而且激發(fā)了工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)、城市對(duì)農(nóng)村的反哺和投入, 為農(nóng)村增添了城鄉(xiāng)居民文化交流互動(dòng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新渠道。

為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展, 國(guó)家出臺(tái)了一系列政策支持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè), 許多地方政府也已經(jīng)在農(nóng)家樂管理辦法上進(jìn)行探索與實(shí)踐, 如浙江省的《德清縣民宿管理辦法》、《余姚市客棧 (民宿) 管理辦法》和上海市的《農(nóng)家樂旅游服務(wù)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定》等, 但這些政策大多數(shù)是從質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平評(píng)定等經(jīng)營(yíng)層面來(lái)制定的, 而農(nóng)家樂未來(lái)檔次提升、規(guī)模擴(kuò)大必將牽扯到用地問題, 針對(duì)性的土地管理辦法卻寥寥無(wú)幾, 具體的用地操作標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐的匱乏導(dǎo)致了農(nóng)家樂發(fā)展與違法占地的矛盾日益嚴(yán)重。因此, 在政策視角下剖析農(nóng)家樂用地管理問題產(chǎn)生的原因并嘗試提出優(yōu)化建議, 對(duì)土地市場(chǎng)秩序維護(hù)、農(nóng)村土地資源高效配置及農(nóng)家樂健康發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)農(nóng)家樂用地的現(xiàn)狀特征

1.1 農(nóng)家樂的界定

農(nóng)家樂是一種鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài), 是以“吃農(nóng)家飯、品農(nóng)家菜、住農(nóng)家屋、干農(nóng)家活、享農(nóng)家樂、購(gòu)農(nóng)家品”為主要內(nèi)容的一種新興旅游活動(dòng)[1], 其定義有廣義和狹義之分。狹義農(nóng)家樂是指農(nóng)民利用自家院落及周邊優(yōu)美的鄉(xiāng)村景色, 以城鎮(zhèn)居民為主要消費(fèi)對(duì)象, 提供餐飲、住宿、娛樂與購(gòu)物等農(nóng)村本土體驗(yàn)活動(dòng)的旅游形式, 即傳統(tǒng)型的農(nóng)家樂。然而, 在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求下, 傳統(tǒng)農(nóng)家樂逐漸開始走下坡路, 這迫使農(nóng)家樂向更多元化方向轉(zhuǎn)型, 出現(xiàn)了外來(lái)業(yè)主承包鄉(xiāng)村的林地、魚塘、牧草地來(lái)經(jīng)營(yíng)的“林家樂”“漁家樂”“牧家樂”等形式, 甚至通過(guò)租賃農(nóng)民宅基地, 融合鄉(xiāng)村旅游與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)而形成的“藝家樂”, 成為當(dāng)下最受歡迎的農(nóng)家樂形式之一。

1.2 農(nóng)家樂用地的主要特點(diǎn)

農(nóng)家樂用地類型多種多樣, 其中包括宅基地、果園、魚塘與林場(chǎng)等, 這導(dǎo)致用地規(guī)模難以用具體指標(biāo)統(tǒng)一控制, 目前只能通過(guò)它們主要依托的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)來(lái)初步界定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”, 各地區(qū)的自然條件和社會(huì)因素差異導(dǎo)致了宅基地標(biāo)準(zhǔn)不盡相同, 如重慶市以山地為主, 宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)較小, 為60~150平方米/戶, 而內(nèi)蒙古自治區(qū)位于平原地區(qū), 宅基地面積為250~500平方米/戶。通常情況下, 傳統(tǒng)農(nóng)家樂由農(nóng)戶自行經(jīng)營(yíng), 用地規(guī)模為宅基地面積與自家院落面積之和, 而轉(zhuǎn)型后的農(nóng)家樂一般由外來(lái)業(yè)主租賃若干戶宅基地和院落進(jìn)行經(jīng)營(yíng), 用地規(guī)模的靈活性較大, 難以具體界定。

我國(guó)農(nóng)家樂用地分布類型主要有3種: (1) 城市近郊型, 以武漢小朱灣、成都三圣花鄉(xiāng)為代表。其位于城市郊區(qū), 由城郊農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng), 以該城市居民為主要消費(fèi)對(duì)象, 客源市場(chǎng)近地性和交通便利性是該類農(nóng)家樂發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)。 (2) 偏遠(yuǎn)農(nóng)村型, 以成都郫縣友愛鄉(xiāng)農(nóng)科村為代表。其一般位于離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū), 本土的鄉(xiāng)村風(fēng)光和農(nóng)業(yè)活動(dòng)成為吸引游客的動(dòng)力, 游客主要通過(guò)自駕或乘坐火車等方式前來(lái)體驗(yàn)。 (3) 成熟景區(qū)周緣型, 以都江堰青城后山、臨安天目山等自然景區(qū)周邊的農(nóng)家樂為代表。其依托周邊著名景區(qū), 游客可以通過(guò)多種方式前來(lái), 對(duì)景區(qū)的依賴性很強(qiáng), 興旺衰敗均隨景區(qū)而變化。

2 我國(guó)農(nóng)家樂用地管理面臨的政策瓶頸

2.1 我國(guó)農(nóng)村土地政策和制度演變歷程

中華人民共和國(guó)成立后國(guó)家針對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了多次改革。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》的頒布標(biāo)志著土地改革的全面展開, 改變了農(nóng)村土地歸地主階級(jí)所有的狀況, 實(shí)行“耕者有其田”的農(nóng)民土地私有、家庭分散經(jīng)營(yíng)的土地制度。社會(huì)主義改造時(shí)期下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》, 使土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、集體經(jīng)營(yíng)模式, 進(jìn)而最終形成集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度, 并一直沿用至今。1978年“包產(chǎn)到戶”使我國(guó)土地制度變遷進(jìn)入新時(shí)期, 隨后我國(guó)農(nóng)村土地制度先后經(jīng)歷了“兩權(quán)分離”“新土改”和“三權(quán)分置”3個(gè)時(shí)期的變革。

(1) “兩權(quán)分離”時(shí)期 (1978~2003年) 。在社會(huì)主義改造時(shí)期, 以人民公社為代表的集體所有的土地制度暴露出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端, 打擊了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。在此背景下, 1978年十一屆三中全會(huì)提出的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離, 實(shí)行所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶的雙層經(jīng)營(yíng)體制, 農(nóng)民自我經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新激發(fā)了空前的生產(chǎn)潛力, 為我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2) “新土改”時(shí)期 (2003~2013年) 。30年的改革實(shí)踐證明, 要堅(jiān)持土地集體所有以適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力, 并不斷深化改革土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 賦予農(nóng)民更多權(quán)利。2003年實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》指明, 保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn), 《物權(quán)法》也明確規(guī)定了該項(xiàng)權(quán)利, 農(nóng)民具有充分自由;十七屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)又分別提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”, 允許農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變, “賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能, 允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”等規(guī)定, 進(jìn)一步深化完善了農(nóng)村的土地制度。

(3) “三權(quán)分置” (1) 時(shí)期 (2014年至今) 。土地產(chǎn)權(quán)包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)4項(xiàng)內(nèi)容, 現(xiàn)行的土地承包制規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán), 處置權(quán)歸集體所有。2014年中央一號(hào)文件指出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”, 形成了農(nóng)村土地改革的基本框架, 并于2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》和2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》中不斷構(gòu)建“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的政策體系, 以促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn), 適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展, 開辟中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新路徑。

2.2 我國(guó)農(nóng)家樂用地管理問題分析

2.2.1 用地分類標(biāo)準(zhǔn)銜接不當(dāng)

近年來(lái), 國(guó)家農(nóng)業(yè)部、住建部、國(guó)土資源局及旅游局均對(duì)以農(nóng)家樂為代表的休閑農(nóng)業(yè)給予了政策上的支持。2015年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》指明支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂, 可通過(guò)多渠道獲取土地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè);2017年中央一號(hào)文件利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合, 支持閑置宅基地做休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等, 鼓勵(lì)發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿, 為農(nóng)家樂發(fā)展帶來(lái)良好的機(jī)遇。但是農(nóng)家樂作為一種融合第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式, 其小到農(nóng)民利用自家宅基地經(jīng)營(yíng), 大到外來(lái)業(yè)主承包農(nóng)林用地經(jīng)營(yíng)的方式必然導(dǎo)致用地類型多樣, 往往都會(huì)涉及到耕地、宅基地、林地及水域等土地資源的開發(fā)和利用, 并且在不同部門出臺(tái)的政策中往往有著不同的分類標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容 (表1) 。例如, 國(guó)土資源部強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地的保護(hù), 住建部更關(guān)注城市建設(shè)用地, 農(nóng)業(yè)部則把農(nóng)家樂用地按建設(shè)用地進(jìn)行管理, 但集體建設(shè)用地中沒有與農(nóng)家樂用地直接相關(guān)的用途分類, 此外它對(duì)于廣義農(nóng)家樂的用地并無(wú)提及。各部門對(duì)土地分類側(cè)重點(diǎn)的不同將直接增加農(nóng)家樂用地分類的難度, 無(wú)法從定性的引導(dǎo)轉(zhuǎn)為針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 國(guó)家政策與法律制度相互脫節(jié)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本動(dòng)力, 更是我國(guó)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路, 為此國(guó)家在不斷的探索中。一方面是對(duì)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的探索, 如2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》提出要在穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下采用鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)等方式規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn);另一方面是對(duì)于“三塊地” (2) 的探索, 如2015年1月下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入試點(diǎn)階段, 其牽扯到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的修改和制度的完善, 并于2017年在對(duì)農(nóng)村宅基地的盤活利用上有了進(jìn)一步的考慮和推進(jìn)措施。

與國(guó)家政策不斷探索形成鮮明對(duì)比的是農(nóng)家樂用地相關(guān)法律制度的停滯不前。農(nóng)家樂作為一種新型的產(chǎn)業(yè)模式, 其用地管理有自身的特殊性——名義上沒有改變土地的農(nóng)用性質(zhì), 導(dǎo)致現(xiàn)在普遍通過(guò)承包、租賃、合作聯(lián)營(yíng)及自主開發(fā)等方式獲取大多數(shù)的農(nóng)家樂用地, 只有很少部分用地按照建設(shè)用地報(bào)批程序, 辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)之后再經(jīng)營(yíng)。在承包與租賃價(jià)格低、見效快等利益優(yōu)勢(shì)的驅(qū)使下, 多數(shù)農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)業(yè)主往往會(huì)虛報(bào)實(shí)際經(jīng)營(yíng)內(nèi)容來(lái)規(guī)避國(guó)土部門的審批和監(jiān)督, 這歸根結(jié)底源于我國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范, 現(xiàn)存的《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》《旅游法》中均缺失對(duì)農(nóng)家樂用地管理此類邊緣性項(xiàng)目的明確規(guī)定, 這種“無(wú)法可依”的現(xiàn)狀誘發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)主不斷采用“以假亂真”的手段圈地、擴(kuò)建, 不僅擾亂了國(guó)家土地市場(chǎng)秩序, 更容易導(dǎo)致破壞耕地等損害農(nóng)民根本利益行為的發(fā)生, 農(nóng)家樂發(fā)展的用地需求與耕地保護(hù)間的矛盾已成為制約農(nóng)家樂旅游發(fā)展的最大困境。

2.2.3 缺乏針對(duì)性的農(nóng)家樂用地管理政策

自2004年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的辦法》出臺(tái)后, 國(guó)家和地方高度重視農(nóng)村土地問題, 上至國(guó)務(wù)院下至地方各級(jí)政府均下發(fā)了一系列文件, 如國(guó)土資源部聯(lián)合住建部、旅游局出臺(tái)《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》、浙江省《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)家樂規(guī)范提升發(fā)展的意見》、上海市《關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干意見》等, 欲通過(guò)不斷完善的規(guī)章制度來(lái)解決農(nóng)村土地問題。但是綜觀這些文件, 其監(jiān)管重點(diǎn)依然是放在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和政策扶持上, 而對(duì)于以農(nóng)家樂為代表的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的具體用地問題則少有提及。究其原因, 一方面是由于國(guó)家政策作為宏觀調(diào)控手段, 研究總體性問題, 對(duì)農(nóng)家樂用地這類具體的問題則無(wú)法做到事無(wú)巨細(xì);另一方面是因?yàn)榈胤礁骷?jí)政府在落實(shí)國(guó)家政策時(shí), 需因地制宜地制定政策, 涉及的農(nóng)家樂用地分類管理問題、利益分配問題、資金運(yùn)作問題并非是幾個(gè)政策標(biāo)準(zhǔn)一蹴而就可以解決的。

表1 各部門關(guān)于農(nóng)家樂用地分類匯總

2.2.4 休閑農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃缺失

近年來(lái)“三農(nóng)”問題屢次作為中央一號(hào)文件的重點(diǎn)被提出, 休閑農(nóng)業(yè)更是被高度關(guān)注, 并希望通過(guò)統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃來(lái)帶動(dòng)它的發(fā)展。2015年農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》明確用地政策, 強(qiáng)調(diào)“在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下, 對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收帶動(dòng)作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地, 各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃優(yōu)先安排”, 并鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式和增強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)O2O能力等方式加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的支持。

農(nóng)家樂用地管理和審批機(jī)制缺失, 導(dǎo)致了我國(guó)大多數(shù)的農(nóng)家樂項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃, 阻礙了農(nóng)村土地資源的高效配置。首先, 農(nóng)家樂賴以生存的鄉(xiāng)村資源的開發(fā)利用往往牽扯到眾多部門的利益, 宏觀規(guī)劃的缺失使得各部門工作難以有效協(xié)調(diào), 休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等規(guī)劃銜接不暢, 造成鄉(xiāng)村土地資源和生態(tài)資源浪費(fèi);其次, 缺乏規(guī)劃的引導(dǎo), 農(nóng)戶自發(fā)建設(shè)的“農(nóng)家樂”發(fā)展重點(diǎn)模糊、經(jīng)營(yíng)方式雷同、功能和服務(wù)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重, 農(nóng)戶之間各自為政, 難以形成規(guī)模, 發(fā)揮休閑農(nóng)業(yè)的集聚效應(yīng);最后, 上位規(guī)劃的統(tǒng)籌作用缺失導(dǎo)致項(xiàng)目選址隨意、布局混亂和用地指標(biāo)不規(guī)范, 這在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地資源的高效配置, 從而限制了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。

3 農(nóng)家樂用地規(guī)范化管理的對(duì)策建議

針對(duì)上文提出的問題, 需要國(guó)家、地方和規(guī)劃3個(gè)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并制定相關(guān)對(duì)策。在堅(jiān)持國(guó)家總體方針政策不變的前提下, 國(guó)家探索出一套適用的農(nóng)家樂用地分類標(biāo)準(zhǔn), 地方政府要勇于嘗試, 推出更加細(xì)化的管理辦法, 取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣, 并通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃和法律制定等手段來(lái)保障政策的有效執(zhí)行, 共同達(dá)到農(nóng)家樂規(guī)范化發(fā)展的目的。

3.1 國(guó)家層面:編制統(tǒng)一的農(nóng)家樂用地分類標(biāo)準(zhǔn)

3.1.1 互補(bǔ)性

《全國(guó)土地分類標(biāo)準(zhǔn)》以切實(shí)保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn), 立足土地資源的現(xiàn)狀對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行詳細(xì)分類, 包括耕地、林地、園地、牧草地及其他農(nóng)用地;《城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)》和《村莊規(guī)劃用地分類指南》則從城鄉(xiāng)發(fā)展的角度對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行詳細(xì)的分類, 包括城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地和采礦用地, 而農(nóng)家樂用地只涉及其中的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地。在編制統(tǒng)一的農(nóng)家樂用地分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí), 應(yīng)該關(guān)注各自的側(cè)重點(diǎn), 既要體現(xiàn)對(duì)農(nóng)用地和生態(tài)環(huán)境的保護(hù), 保障農(nóng)民權(quán)益, 又要適宜城市發(fā)展, 滿足人類活動(dòng)的需要。

3.1.2 適用性

統(tǒng)一后的用地分類標(biāo)準(zhǔn)要以農(nóng)家樂為前提, 厘清容易混淆的分類, 如《全國(guó)土地分類標(biāo)準(zhǔn)》中的“灌溉水田”與“水澆地”;合并名稱不同、內(nèi)涵相近的分類, 如《全國(guó)土地分類標(biāo)準(zhǔn)》中的“農(nóng)用地”與《城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)》《村莊規(guī)劃用地分類指南》中的“農(nóng)林用地”均指耕地、園林、林地、牧草地及用于畜禽養(yǎng)殖的設(shè)施農(nóng)用地, 《全國(guó)土地分類標(biāo)準(zhǔn)》中的“未利用土地”與《城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)》《村莊規(guī)劃用地分類指南》中的“其他非建設(shè)用地”;祛除與農(nóng)家樂無(wú)關(guān)的分類, 如《全國(guó)土地分類標(biāo)準(zhǔn)》中的“城鎮(zhèn)單一住宅用地”“城鎮(zhèn)混合住宅用地”與《城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)》中的“城市建設(shè)用地”則不適用于農(nóng)家樂用地的管理。

3.1.3 可操作性

無(wú)論何種用地分類標(biāo)準(zhǔn)的制定, 最終目的是便于審查管理, 而現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在部分粗放分類現(xiàn)象, 如在《城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)》中將村莊建設(shè)用地定義為“農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地”, 對(duì)宅基地不夠明確, 難以指導(dǎo)農(nóng)家樂占用宅基地經(jīng)營(yíng)的管理工作。因此, 在制定農(nóng)家樂用地分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要注重管理的可操作性, 以農(nóng)家樂管理為主要針對(duì)對(duì)象, 以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

3.2 地方層面:勇于探索先試先行的農(nóng)家樂用地政策

3.2.1 創(chuàng)新農(nóng)家樂用地流轉(zhuǎn)程序

三圣花鄉(xiāng)位于成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)內(nèi), 依托優(yōu)良的鄉(xiāng)村資源發(fā)展成為我國(guó)著名的鄉(xiāng)村旅游地, 花鄉(xiāng)農(nóng)居內(nèi)的“清源際藝術(shù)中心”“隱約”“楓林居”都是典型的農(nóng)家樂。該地區(qū)鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展得益于土地流轉(zhuǎn)制度的變革, 其具體做法是:在政府主導(dǎo)下, 農(nóng)民將宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等按照農(nóng)村土地出讓權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議自愿流轉(zhuǎn)給11家新型的集體經(jīng)濟(jì)組織, 再由這些經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)給外來(lái)業(yè)主投資經(jīng)營(yíng), 農(nóng)民依靠土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股并以“保底+分紅”的模式獲得收益。這樣一來(lái), 不僅保護(hù)了耕地, 而且充分利用了宅基地:一是分散、廢棄、空閑宅基地通過(guò)整理后再經(jīng)過(guò)二次流轉(zhuǎn)已轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地, 提高了土地的利用效率, 促進(jìn)了農(nóng)家樂集約化發(fā)展;二是未經(jīng)流轉(zhuǎn)的宅基地租賃給外來(lái)投資者進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營(yíng), 農(nóng)民可以獲得較高的租金收益。此外, 當(dāng)?shù)卣€在資金、人才與技術(shù)等方面為農(nóng)家樂發(fā)展提供了有力保障, 讓“農(nóng)民”不再是一種身份, 而是一種職業(yè)。

3.2.2 完善農(nóng)家樂用地管理政策

針對(duì)休閑農(nóng)業(yè)旅游的快速發(fā)展, 上海市也制定了一些政策, 如在《關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干意見》中提出將多余產(chǎn)權(quán)房入股參與建設(shè)集中的、規(guī)模型產(chǎn)權(quán)式農(nóng)業(yè)旅游住宿設(shè)施, 開展農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng);在《關(guān)于加快推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干政策意見》中規(guī)范利用農(nóng)村宅基地經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂的程序, 并嘗試解決農(nóng)家樂等農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目的用地問題;在《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作若干意見》中規(guī)定“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地, 可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”, 這為農(nóng)家樂項(xiàng)目利用農(nóng)村集體建設(shè)用地提供了有力支持?？梢钥闯? 上海市致力于探索農(nóng)家樂用地管理政策并趨于完善, 這些利好政策的出臺(tái)才使得該市農(nóng)家樂得以長(zhǎng)足發(fā)展。

三圣花鄉(xiāng)和上海市的成功經(jīng)驗(yàn)表明:地方政府要勇于探索先行先試的農(nóng)家樂用地政策, 尊重土地用途管制機(jī)制, 利用新型的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)合理分配農(nóng)村土地資源, 規(guī)范農(nóng)家樂用地流轉(zhuǎn)程序, 逐步完善農(nóng)家樂用地管理政策, 實(shí)現(xiàn)利益最大化, 在地方試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣到全國(guó)各地。

3.3 規(guī)劃層面:制定以農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為先導(dǎo)的農(nóng)家樂旅游發(fā)展規(guī)劃

合理的規(guī)劃是農(nóng)家樂健康發(fā)展最根本的保障。對(duì)于農(nóng)家樂不是本地主流產(chǎn)業(yè)的地區(qū), 應(yīng)把農(nóng)家樂項(xiàng)目納入該地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃, 而對(duì)以農(nóng)家樂為主要產(chǎn)業(yè)依托的地區(qū)而言, 應(yīng)單獨(dú)編制農(nóng)家樂旅游發(fā)展規(guī)劃, 分別從空間、時(shí)間、數(shù)量及質(zhì)量上對(duì)休閑農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行控制, 同時(shí)要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃相銜接, 確定規(guī)模和布局, 徹底改變無(wú)序開發(fā)和資源浪費(fèi)的狀況。

3.3.1 選址管理

不同地區(qū)農(nóng)家樂的選址條件是不同的, 因地制宜地掌握各地區(qū)的環(huán)境容量, 劃定該地區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)家樂優(yōu)先發(fā)展區(qū)、適宜發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū), 并采用減免稅收、資金補(bǔ)助等鼓勵(lì)方式引導(dǎo)農(nóng)家樂項(xiàng)目?jī)?yōu)先選擇利用村內(nèi)廢棄宅基地、廢棄工礦用地等存量建設(shè)用地和未利用地, 以及制定資源開發(fā)管理?xiàng)l例等約束手段來(lái)保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田, 最終實(shí)現(xiàn)從空間上控制農(nóng)家樂用地位置的目的。

3.3.2 規(guī)?？刂?/p>

以規(guī)劃手段控制農(nóng)家樂規(guī)模的前提是要明確影響用地和建設(shè)規(guī)模的要素, 其中包含農(nóng)家樂所處的區(qū)位、地形和交通等自然因素及地方規(guī)章制度等政策因素。 (1) 區(qū)位因素。近郊型農(nóng)家樂用地受限較大, 其規(guī)模一般較小, 而偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)和景區(qū)周邊的農(nóng)家樂則規(guī)模較大。 (2) 地形因素。山地城市的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)本身就小于平原地區(qū), 因此其農(nóng)家樂規(guī)?？刂茟?yīng)因地制宜。 (3) 交通因素。便利的交通直接促進(jìn)農(nóng)家樂規(guī)模的壯大, 如成都三圣花鄉(xiāng)距離市中心15 km左右, 市民一般駕車前往, 隨后在省政府“以城帶鄉(xiāng)、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局”的規(guī)劃指引下, 開通16條直達(dá)公交車線路, 更加便捷的交通擴(kuò)大了客源市場(chǎng), 使該地農(nóng)家樂數(shù)量增多、規(guī)模擴(kuò)大。 (4) 地方政策因素。目前一些地方政府已出臺(tái)《農(nóng)家樂等級(jí)劃分與評(píng)定暫行標(biāo)準(zhǔn)》, 從經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、接待設(shè)施、特色項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)、安全管理與服務(wù)質(zhì)量等方面對(duì)農(nóng)家樂做出星級(jí)劃分。在規(guī)劃中可以根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定結(jié)果, 采取星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與用地規(guī)模掛鉤的方式來(lái)控制農(nóng)家樂的規(guī)模, 同時(shí)還可以達(dá)到反向刺激服務(wù)質(zhì)量提高的目的。

3.3.3 彈性管控

農(nóng)家樂旅游的淡季和旺季導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)模式有短期與長(zhǎng)期之分, 且前者比后者更為普遍, 規(guī)劃中要彈性處理淡旺季的土地利用問題, 保證農(nóng)村土地資源的復(fù)合利用。例如, 成片的農(nóng)田在淡季種植經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物以保證農(nóng)民日常收入, 旺季種植觀賞性作物來(lái)賺取旅游費(fèi)用;現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)配套設(shè)施用地, 如晾曬場(chǎng)、糧食和農(nóng)資臨時(shí)存放場(chǎng)所等在旺季可改為公共停車場(chǎng)用地;此外, 短期經(jīng)營(yíng)的建 (構(gòu)) 筑物大多是臨時(shí)性的, 規(guī)劃管理時(shí)要定期核實(shí)各地區(qū)的農(nóng)家樂用地情況, 5年以上沒有用于休閑農(nóng)業(yè)的土地, 要收回其經(jīng)營(yíng)權(quán)歸集體所用、恢復(fù)原狀再承包給村民繼續(xù)耕種。

4 結(jié)語(yǔ)

規(guī)范化的農(nóng)家樂用地管理制度是穩(wěn)定農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村健康經(jīng)營(yíng)的客觀要求, 是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇, 是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。本文以政策視角分別從分類標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)、管理制度及城市規(guī)劃等維度對(duì)我國(guó)農(nóng)家樂土地利用管理問題進(jìn)行剖析, 在借鑒成都市和上海市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 最終形成“分類統(tǒng)一、制度創(chuàng)新、規(guī)劃銜接”的解決措施, 完善農(nóng)家樂用地管理制度, 保證農(nóng)村土地高效配置和合理利用。