城市化進程中如何應對鄉(xiāng)村發(fā)展危機、促進農(nóng)村繁榮發(fā)展，是大多數(shù)國家曾經(jīng)或?qū)⒁鎸Φ囊坏离y題。

德國城市化起步較早，在其城市化的不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)有較大差異，所采取的應對措施也在不斷調(diào)整完善。

從德國應對鄉(xiāng)村發(fā)展危機的經(jīng)驗做法中，可以為中國找準切入點有效促進鄉(xiāng)村振興提供啟示。

以產(chǎn)業(yè)“逆城市化”增加鄉(xiāng)村就業(yè)機會

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，大規(guī)模重建使城市成為經(jīng)濟和生活的中心，加之農(nóng)業(yè)機械化使大量勞動力從農(nóng)業(yè)中解放出來，鄉(xiāng)村人口大量減少，缺乏生機活力。

針對這種情況，1954年和1955年原聯(lián)邦德國先后頒布《土地整治法》和《農(nóng)業(yè)法》，推動小規(guī)模農(nóng)戶退出后的土地流轉(zhuǎn)集中、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，推動完善鄉(xiāng)村基礎設施、提高鄉(xiāng)村生活水平。

通過完善產(chǎn)業(yè)基礎設施和功能區(qū)布局規(guī)劃，強化小城市和鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)配套與服務功能，增強其對大企業(yè)的吸引力，讓在小城市和鎮(zhèn)工作、回鄉(xiāng)村居住成為理想的工作生活方式，形成了產(chǎn)業(yè)和人口的“逆城市化”發(fā)展趨勢。

德國排名前100名的大企業(yè)，只有3個將總部放在首都柏林，很多大企業(yè)的總部設在小鎮(zhèn)上，比如：貝塔斯曼集團、大眾、奧迪、歐寶的總部……分別在居特斯洛、沃爾斯堡、因戈爾施塔特和呂瑟爾斯海姆小鎮(zhèn)上。

這在很大程度上帶動了鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，促進了城鄉(xiāng)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

巴伐利亞州，在促進大企業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得的成效更為明顯。

1965年原聯(lián)邦德國頒布《聯(lián)邦德國空間規(guī)劃》后，該州遵循“城鄉(xiāng)等值化”理念制定了《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，按照城鄉(xiāng)居民具有相同的生活、工作、交通、公共服務……等條件的目標規(guī)范建設活動。

鄉(xiāng)村條件的改善，加之土地和稅收優(yōu)惠政策的推動，一些大企業(yè)積極向鄉(xiāng)村腹地轉(zhuǎn)移。

例如：20世紀70年代初，位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到距離慕尼黑120公里之外一個叫做丁格芬（Din golfing）的小鎮(zhèn)，為周邊100公里的鄉(xiāng)村地區(qū)提供了2.5萬多個就業(yè)機會。

以歐盟“引領項目”促進鄉(xiāng)村地區(qū)綜合發(fā)展

從整個歐盟來看，鄉(xiāng)村人口的減少以及鄉(xiāng)村年輕人失業(yè)率的提高已經(jīng)成為一個突出問題。

盡管德國總體上鄉(xiāng)村失業(yè)率處于較低水平；但德國部分地區(qū)的鄉(xiāng)村勞動力缺乏非農(nóng)就業(yè)機會的問題也依然存在，尤其原東德地區(qū)。

比如：在薩克森州鄉(xiāng)村，勞動力中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比例只有15.2%；而鄰近的下薩克森州因為有大眾的帶動，鄉(xiāng)村勞動力中在非農(nóng)部門就業(yè)的比重則達到81.3%。

歐盟促進鄉(xiāng)村地區(qū)綜合發(fā)展最主要的項目是：“農(nóng)村地區(qū)發(fā)展聯(lián)合行動”項目（LEADER，源于法語Liaison entre actions de développement rural）。

該項目創(chuàng)立于1991年，最初是一個區(qū)域性農(nóng)村發(fā)展的實驗項目，采取“自下而上”的方法讓當?shù)厝罕妳⑴c農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的決策和管理。

2007年此項目被納入歐盟農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分，經(jīng)過不斷發(fā)展在各地成立了地方性行動小組，聯(lián)合廣泛的利益相關(guān)者共同推進農(nóng)村社會發(fā)展。

由于 LEADER 項目充分調(diào)動了當?shù)孛癖姾透黝悓I(yè)服務主體的積極性，獲得比較好的政策效果。

在2014~2020年的項目期內(nèi) LEADER 的方法從地區(qū)發(fā)展項目擴展到所有的歐盟結(jié)構(gòu)投資資金項目中。

以 薩克森州 Zweistromland-Ostelbien 雙河流域地區(qū) 的LEADER項目為例：新時期德國鄉(xiāng)村“再振興”的重點在于吸引年輕人回歸就業(yè)和生活。

該項目區(qū)面積為919平方公里，涉及2個縣的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)187個社區(qū)，居住人口為7.7萬人，其中5.2萬人居住在鄉(xiāng)村。

2014~2020年該地區(qū)獲得的 LEADER項目 支持資金總額為1450萬歐元，除此之外還獲得歐盟32.5萬歐元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目資金支持當?shù)靥厣珴O業(yè)發(fā)展。

LEADER項目 主要支持以下五個方向：

一是可持續(xù)發(fā)展，包括可再生能源、環(huán)保建筑、分布式能源供應等，借此實現(xiàn)小區(qū)環(huán)境的改造以吸引年輕人來居住生活；

二是完善功能保障鄉(xiāng)村的存續(xù)發(fā)展，支持醫(yī)療、教育、交通等基本公共服務設施的完善；

三是通達的便利性，支持購置和運營定制公交、班車等；

四是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，支持改造建筑設施及其用途，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游、商業(yè)等多元化經(jīng)濟；

五是營造文化景觀和修復歷史遺跡，提供可參觀游覽的景點和歷史文化傳播的渠道。

該區(qū)域確定了以鄉(xiāng)村休閑旅游為重點的發(fā)展路線，以其500年歷史的特色漁業(yè)為基礎，通過修繕老風車、改造廢棄房屋為騎馬俱樂部，改造民居為家庭旅館和酒店等，完善觀光、娛樂、餐飲住宿……等旅游服務功能，并成立了10個旅游協(xié)會聯(lián)合申請項目進行系統(tǒng)打造。

各類改造項目采取先建后補的方式，由 LEADER項目 提供70%的補助支持。

隨著產(chǎn)業(yè)功能的強化和居住環(huán)境的提升，2015 ~ 2018年該地區(qū)吸引了40個青年家庭落戶生活。

以“村莊更新”提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)

經(jīng)歷了工業(yè)化驅(qū)動的“逆城市化”階段后，德國鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)已由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)人口為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口為主。

把這些人留在鄉(xiāng)村，除了就業(yè)外，還需要增強鄉(xiāng)村綠色生態(tài)環(huán)境和特色風貌……對他們的吸引力。

因此，1969年聯(lián)邦德國頒布《 “改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和海岸保護”共同任務法》，通過補貼、貸款、擔保……等方式支持鄉(xiāng)村基礎設施建設，保護鄉(xiāng)村景觀和自然環(huán)境。

1976年對《土地整治法》進行修訂，突出保護和塑造鄉(xiāng)村特色。

1977年由國家土地整治管理局正式啟動實施以“農(nóng)業(yè) — 結(jié)構(gòu)更新”為重點的村莊更新計劃，主要內(nèi)容是在保留原有特色基礎上整修房屋和強化基礎設施，使鄉(xiāng)村更加美麗宜居。

經(jīng)過逐步演變，村莊更新計劃已成為“整合性鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展框架”，旨在以整體推進的方式確保農(nóng)村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業(yè)機會。

村莊更新計劃包括：基礎設施的改善、農(nóng)業(yè)和就業(yè)發(fā)展、生態(tài)和環(huán)境優(yōu)化、社會和文化保護四方面目標。

在基礎設施方面 - 主要是：改善鄉(xiāng)村街道、外聯(lián)道路，改造房屋和市政設施，為鄉(xiāng)村居民提供便利、舒適的生活條件。

在農(nóng)業(yè)和就業(yè)方面 - 主要是：通過提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、推進農(nóng)產(chǎn)品直銷、建設產(chǎn)業(yè)設施等，并基于土地整治項目以土地資產(chǎn)入股方式提高農(nóng)業(yè)部門的控股權(quán)，進而更好保障鄉(xiāng)村居民生計。

在生態(tài)環(huán)境方面 - 主要是：重新恢復鄉(xiāng)村內(nèi)陸水系自然生態(tài)循環(huán)，建立生態(tài)化的廢物和廢水處理機制，以生態(tài)環(huán)保措施促進鄉(xiāng)村景觀打造。

在社會文化方面 - 主要是：改造路邊的紀念碑、歷史遺跡、建設鄉(xiāng)村社區(qū)中心、修復或重建鄉(xiāng)村花園等，保護和傳承社區(qū)文化歷史并由此增強鄉(xiāng)村居民對當?shù)匚幕恼J同感。

村莊更新計劃，主要由政府支持推進，其資金50%來自于歐盟，25%來自于聯(lián)邦政府，剩余25%由市級政府籌集。

當?shù)卣ㄟ^土地整治項目，鼓勵地主將土地優(yōu)先賣給政府，以便于整體規(guī)劃鄉(xiāng)村建設，并以此保障為居民提供較為便宜的住房和為產(chǎn)業(yè)提供低成本的用地。

比如：巴伐利亞州的韋亞恩市在推進村莊更新過程中，2/3地主賣的土地都賣給政府用于居住用途；但在具體實施過程中，以居民廣泛參與項目決策、規(guī)劃設計和自主改造的方式自下而上推進實施，積極引入專業(yè)機構(gòu)提供設計、評估、認證、促進合作等方面支持，形成多方聯(lián)合參與推進鄉(xiāng)村建設的行動者網(wǎng)絡。

對于私人住宅的改造，采取自主申請、公開遴選、后補助支持的方式給予支持，達到期望要求的私人住宅可以獲得20%~40%的補助支持。

一個村莊的改造，一般要經(jīng)過10年~15年的時間才能完成。

以生物質(zhì)資源利用促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合

德國將可持續(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略予以持續(xù)推進，支撐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要方面是生物質(zhì)資源的利用。

2009年德國聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部和聯(lián)邦環(huán)境、自然保護與核安全部聯(lián)合發(fā)布的《國家生物質(zhì)能行動計劃》。

2013年德國聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《國家生物經(jīng)濟政策戰(zhàn)略》，均將生物能源、生物原料開發(fā)利用以及生物廢棄物利用作為創(chuàng)造鄉(xiāng)村就業(yè)機會、提高農(nóng)業(yè)增加值和保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的重要手段。

一方面，生物質(zhì)資源的利用擴大了農(nóng)場收入來源，解決了農(nóng)業(yè)廢棄物污染問題。

德國對生物發(fā)電廠給予裝機設備和上網(wǎng)電價補貼支持，約定了20年對每組發(fā)電機的一半產(chǎn)能以0.19歐元 / 度并網(wǎng)收購，而正常并網(wǎng)發(fā)電價格是0.04歐元 / 度。

根據(jù)德國新修訂的《可再生能源法》，生物質(zhì)能源納入了競標系統(tǒng)，這有助于生物能源運營商獲得更大配額的上網(wǎng)電價補貼支持。

德國政府要求未來三年，生物質(zhì)能發(fā)電的裝機容量每年平均要增加150兆瓦，之后的三年平均每年要增加200兆瓦。

生物能源產(chǎn)能的擴大，將給未來鄉(xiāng)村地區(qū)增加一項新創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)。生物質(zhì)發(fā)電的補貼政策，本質(zhì)上是以城補鄉(xiāng)、以工補農(nóng)。

生物能源的主要原料是作物秸稈、牲畜糞便等，不僅解決了農(nóng)業(yè)廢棄物的清潔化處理問題，而且還減少了溫室氣體的排放，成為優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境和保持自然生態(tài)的一個重要環(huán)節(jié)。

另一方面，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的整合和城鄉(xiāng)融合。

分布在鄉(xiāng)村地區(qū)的生物發(fā)電廠基本都是農(nóng)場入股成立的，具有緊密的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。

因為能夠從發(fā)電廠獲得分紅，農(nóng)場主都積極將作物秸稈運送到發(fā)電廠；同時產(chǎn)生的沼液又由農(nóng)場主免費拉回去作為生物有機肥，促進了生態(tài)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化推廣。

在農(nóng)業(yè)加工產(chǎn)業(yè)鏈上，種植者與企業(yè)也以股權(quán)為紐帶緊密相連，形成互促互利的良性發(fā)展模式。

比如：下薩克森州的甜菜種植農(nóng)場組成甜菜種植者協(xié)會，入股參與兩個糖料加工廠，派出代表監(jiān)督糖廠的甜菜收購、扣雜、付款和利潤分配；糖廠與種植農(nóng)戶簽訂訂單進行配額生產(chǎn)，形成穩(wěn)定的供銷關(guān)系。

2017年德國甜菜種植補貼取消后，盡管甜菜生產(chǎn)者的種植收益受到較大影響；但因為能夠分享下游糖加工技術(shù)進步帶來的糖產(chǎn)業(yè)收益的增加，并沒有影響甜菜生產(chǎn)者的種植積極性。

此外，以農(nóng)場為主投資經(jīng)營的生物發(fā)電廠，還可以自主投資建設輸熱輸氣管網(wǎng)，通過沼氣供氣、供暖、供應熱水……等不同能源形態(tài)滿足周邊社區(qū)居民的用能需求，以獲得更大生物能源收入。

周邊社區(qū)，則可以不依賴于市政能源供應，而獲得更廉價、生態(tài)的能源。

以創(chuàng)新發(fā)展推動鄉(xiāng)村再振興

通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉(xiāng)村形成了特色風貌和生態(tài)宜人的生活環(huán)境，鄉(xiāng)村成為美麗的代名詞。

但由于鄉(xiāng)村人口老齡化和人口數(shù)量的減少，使得基本生活服務因缺乏市場規(guī)模而供應不足，生活便利性下降又導致人口進一步從鄉(xiāng)村流出。

特別是醫(yī)療服務的不充分，使越來越多的老年人賣掉鄉(xiāng)村住房到城市居住，現(xiàn)代生活服務設施和就業(yè)機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉(xiāng)村。

面對保持鄉(xiāng)村活力的新問題，德國又出現(xiàn)鄉(xiāng)村“再振興”的需求。

2014年10月29日，德國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)與食品部提出了新的農(nóng)村發(fā)展計劃，其目標是支持農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展，讓農(nóng)村成為有吸引力、生活宜居、充滿活力的地區(qū)。

該項目包括四大板塊：

一是 未來導向的創(chuàng)新戰(zhàn)略樣本和示范項目。

資助農(nóng)村發(fā)展的利益相關(guān)者針對特定問題提出創(chuàng)新解決方案，并基于這些創(chuàng)新方案對未來農(nóng)村發(fā)展提出政策建議，關(guān)注的主題包括：保障基本服務、改善內(nèi)部社會發(fā)展、增強中小企業(yè)發(fā)展所需要的基礎設施、發(fā)展新形式的鄉(xiāng)村文化、應對變化與挑戰(zhàn)。

二是 鄉(xiāng)村提升項目。

支持13個結(jié)構(gòu)劣勢區(qū)域積極應對人口結(jié)構(gòu)變化、增加區(qū)域價值和保障鄉(xiāng)村就業(yè)，為每個區(qū)域提供1500萬歐元支持。

三是 開展“活力村莊”和“我們的村莊有未來”的競賽獎勵。

四是 研發(fā)和知識的轉(zhuǎn)移，讓鄉(xiāng)村能夠獲得創(chuàng)新資源，并支持鄉(xiāng)村發(fā)展領域的研究創(chuàng)新。

為了有效推進鄉(xiāng)村的進一步發(fā)展，德國聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部將促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展作為其重要任務，2015年專門成立了鄉(xiāng)村戰(zhàn)略司。

中德兩國發(fā)展階段不同，農(nóng)村土地所有制、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系……等重大制度安排有很大差異；但兩國都具有深厚的農(nóng)耕文化傳統(tǒng)，都很重視城市化進程中的鄉(xiāng)村發(fā)展問題。

從德國促進鄉(xiāng)村振興的做法中，可以得到一些啟示。

1、均衡的城市化和生產(chǎn)力布局，更有利于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展

德國走出了一條以小城市和鎮(zhèn)為主的城市化道路，通過空間規(guī)劃和區(qū)域政策引導工業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，帶動了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。

中國城鎮(zhèn)化進程中各類資源明顯向大城市集中，這種以東南沿海地區(qū)和大中城市為主、農(nóng)民大跨度轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口遷移模式，對鄉(xiāng)村腹地的帶動效果較差。

應深刻反思中國的城鎮(zhèn)化道路，在基礎設施投資、醫(yī)療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件。

只有把小城市和鎮(zhèn)這個節(jié)點做活，增強其輻射和帶動能力，才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支點。

2、土地整治，是促進鄉(xiāng)村振興的重要基礎平臺

德國在城市化進程中始終重視鄉(xiāng)村土地整治，在不同發(fā)展階段賦予其不同功能。

早期主要推進農(nóng)地整治，解決細碎化問題，以利于機械化和規(guī)模經(jīng)營。

后來，把基礎設施和公共事業(yè)建設作為鄉(xiāng)村土地整治的重點。

20世紀70年代以后，在鄉(xiāng)村土地整治中突出景觀和環(huán)境保護。

長期以來，中國農(nóng)村土地整治主要目的是提高耕地質(zhì)量、增加耕地面積，以及騰退農(nóng)村建設用地指標，沒有與鄉(xiāng)村發(fā)展深度融合。

因此，應賦予中國農(nóng)村土地整治更完整的功能，將其作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎平臺，推動土地整治與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、鄉(xiāng)村旅游、基礎設施建設、景觀和環(huán)境保護等相結(jié)合。

3、不同發(fā)展階段鄉(xiāng)村衰落的內(nèi)在邏輯不同，促進鄉(xiāng)村振興的策略也必須相應調(diào)整

德國作為工業(yè)化的先行者，經(jīng)歷了城市化的完整過程，其在不同發(fā)展階段面臨的鄉(xiāng)村發(fā)展問題不同，應對策略也有較大差異。

特別是在城市化率70%前后，這一點更為明顯。

此前，主要以農(nóng)業(yè)支持保護對沖農(nóng)業(yè)比較效益下降，以基礎設施和公共服務建設對沖城鄉(xiāng)生活條件差異的擴大；

此后，更加注重以空間規(guī)劃和區(qū)域政策對沖城鄉(xiāng)工業(yè)的效率差異，以生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)土文化對沖城鄉(xiāng)生活繁華程度差異的擴大。

中國目前仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，應堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，繼續(xù)降低鄉(xiāng)村人口總量和占比。

但從現(xiàn)在開始，就要注意改善鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村能夠留住和吸引一批年輕人，以增強鄉(xiāng)村生機和活力。

為此，要緊緊抓住振興產(chǎn)業(yè)這個核心，為年輕人創(chuàng)造有足夠吸引力的職業(yè)發(fā)展空間；同時，也要改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高公共服務水平，讓年輕人愿意在鄉(xiāng)村長期生活下去。

4、促進鄉(xiāng)村振興，需要營造社會氛圍

德國不僅通過頒布《土地整治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《聯(lián)邦空間規(guī)劃》……等法律法規(guī)、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動以促進鄉(xiāng)村振興，而且注重為鄉(xiāng)村振興營造氛圍。

例如：在民間自發(fā)開展鄉(xiāng)村社區(qū)美化競賽的基礎上，1961年聯(lián)邦德國農(nóng)業(yè)部將其轉(zhuǎn)化為全國性的鄉(xiāng)村競賽制度，每三年舉辦一屆“我們村莊更美麗”競賽，2007年更名為“我們村莊明天會更美好”競賽，從注重外在美轉(zhuǎn)向注重內(nèi)涵美。

近年來，中國一些地方自發(fā)開展了美麗鄉(xiāng)村、星級農(nóng)家樂等評比，2018年起設立“中國農(nóng)民豐收節(jié)”。中國應借鑒德國經(jīng)驗，對這些活動進行統(tǒng)籌謀劃，圍繞現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)容設計賽事內(nèi)容和規(guī)則，提高活動的實效性和持久影響力。